A compatibilidade de gratificações e outras verbas remuneratórias com o regime de subsídios

Sumário: 1. O que é o regime de subsídios; 2. A compatibilidade de gratificações e outras verbas remuneratórias com o regime de subsídios; e 3. Conclusão.

1. O que é o regime de subsídios?

O regime de subsídios existe, em contraposto ao sistema de remuneração com base em vencimentos, na Administração Pública, vedando o acréscimo desvantagem pecuniária de natureza remuneratória - como são as gratificações, adicionais, abonos, prêmios, verbas de representação - a fim de garantir a unicidade de remuneração.

Tal regime é expressamente previsto no artigo 39, §4º, da Constituição da República Federativa do Brasil (“CRFB”), litteris:

“§ 4º O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI.”

O artigo é expresso ao vedar acréscimo de espécies remuneratórias à remuneração no regime de subsídios.

O regime surgiu em 1998, introduzido pela Emenda Constitucional n.º19, de 04 de junho de 1998, com a finalidade de coibir os supersalários e extinguir a existência de estruturas complexas de remuneração com diversas rubricas e, por vezes, ausência de isonomia.

Ainda, a própria Constituição Federal vincula a necessidade de lei específica para fixação ou alteração do subsídio, assegurando revisão geral anual (art.37, X, CRFB).

Nesse sentido, o regime de subsídios configura um mecanismo de controle de remuneração de servidores públicos de suma importância, com o objetivo de racionalizar despesas públicas e assegurar a igualdade e a moralidade administrativa. Entretanto, a aplicação deste regime tem sido alvo de discussões e interpretações diversas, sobretudo no que concerne à sua abrangência e a possíveis exceções.

2. A compatibilidade de gratificações e outras verbas remuneratórias com o regime de subsídios.

Apesar de, em uma primeira rápida leitura do texto constitucional, ser possível retirar da norma a interpretação de impossibilidade de acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, o tema gera e gerou intrincados debates no Tribunal Constitucional Brasileiro (Supremo Tribunal Federal - STF).

Em recente julgamento, no dia 19 de fevereiro de 2025, o STF, analisando a validade de normas da Lei Complementar n.º238/2002 do Estado do Espírito Santo, na Ação Direta de Inconstitucionalidade 3.228, definiu que o regime de subsídio não impede a percepção de gratificação quando esta for devida à título de exercício de funções de confiança por membro do Ministério Público, devendo apenas ser observado o teto constitucional e a vedação à acumulação¹.

A decisão proferida pelo STF não é recebida com grande surpresa, uma vez que o Tribunal Constitucional já decidiu em diversas oportunidades pela possibilidade de acumulação de parcelas ao regime de subsídio a que estão sujeitos algumas categorias de agentes públicos.

Primeiro, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade 7.271, em 04 de setembro de 2023, foi reconhecida a possibilidade de acumulação de “auxílio aperfeiçoamento” ao subsídio mensal dos Procuradores do Estado do Amapá durante o prazo em que estiverem cursando pós-graduação ou curso relacionado às suas atividades institucionais. Restou, nesse sentido, julgada improcedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade em razão do caráter excepcional da parcela².

Segundo, já ficou assentada a possibilidade de direito à percepção de retribuição pelas horas extras realizadas, desde que ultrapassem a quantidade remunerada pela parcela única do subsídio. Isto é: no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade 5.404, em 06 de março de 2023, o STF, analisando caso envolvendo o regime de subsídios da carreira de Policial Rodoviário Federal, concluiu que a parcela única representada pelo subsídio mensal foi fixada pensando na remuneração adequada à compensação do desgaste físico e mental causados pela própria atividade, não sendo possível o adicional noturno nesse caso. De outro lado, partindo da mesma análise, sendo que a parcela única remunera a quantidade de horas específica, eventual realização de horas extras que ultrapassem a já remunerada por parcela única é hábil à retribuição³.

Terceiro, concluiu pela constitucionalidade da percepção de gratificações remuneratórias acumuladas ao subsídio, em análise de Lei do Estado de Alagoas, que institui Gratificação de Dedicação Excepcional a servidores da Assembleia Legislativa, em razão: i. de regime de tempo integral e dedicação exclusiva; ii. de exercícios de funções institucionais fora da sede do Parlamento; iii. de exercício de funções de chefia; iv. de designação para compor comissão disciplinar ou sindicante; ou v. de designação para o exercício de função de pregoeiro ou de membro de comissão licitante4. Nesse caso em específico, a ratio dicidendi da decisão, salvo melhor juízo, é o exercício, pelo servidor remunerado por subsídio, de funções extraordinárias ou em condições diferenciadas, extrapolando aquelas próprias e normais do cargo coberto por subsídio. Ainda, há de se ressaltar que a gratificação possui caráter temporário, somente incidindo no tempo que houver oneração.

Ainda, parcelas como 13º salário e terço constitucional de férias não são incompatíveis com o regime de subsídio, conforme definiu o Supremo Tribunal Federal nos autos do Recurso Extraordinário 650.898, julgado em 01 de fevereiro de 20175. No mesmo julgamento, discutiu-se sobre a natureza remuneratória da “verba de representação” e, em razão de assentada a natureza remuneratória da parcela, a incompatibilidade com o regime de subsídio.

Importante destacar que a discussão acerca da “verba de representação” não foi endereçada na fixação das teses de repercussão geral e que surgiu de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul perante o Tribunal de Justiça local, na qual se discutia a invalidade de dispositivos da Lei Municipal n.º1.929/2008, do Município de Alecrim/RS, que fixava “remuneração do Prefeito e Vice-Prefeito do Município de Alecrim, para a Gestão 2009/2012 e da Outras Providências” (SIC).

Portanto, é notório que o Supremo Tribunal Federal vem admitindo a percepção de parcelas em acumulação ao subsídio mensal dos agentes submetidos a tal regime ainda quando têm natureza remuneratória. As razões são diversas, conforme se observa, mas convergem em uma raciocínio central: ou são admitidas pois o regime de subsídios não remunera a atividade/função/encargo específico ou porque são notoriamente favoráveis à eficiência e qualidade do serviço público, devendo, em ambos os casos, haver vinculação com o tempo de exercício da atividade específica ou com a manutenção da necessidade à eficiência e qualidade do serviço.

Há posicionamentos divergentes como é a discussão travada sobre a verba de representação nos autos do RE 650898.

3. Conclusão

Ante todo o exposto, é possível concluir que há compatibilidade de gratificações e outras verbas remuneratórias com o regime de subsídios, exigindo para sua instituições diversos cuidados do gestor público e análise da real situação fática em que se encontra(m) o(s) agente(s) público(s), na medida em que o judiciário não se limita à análise semântica, mas sim busca analisar a natureza jurídica de fato da verba/parcela.

¹ BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Ação Direta de Inconstitucionalidade 3.228. Ementa: Direito Constitucional. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Gratificações porexercício de função. Membros do Ministério Público estadual. Procedência parcial. I. Caso em Exame 1. Ação direta de inconstitucionalidade contra os arts. 6º e 13 da Lei Complementar Estadual nº 238/2002. Os dispositivos tratam do pagamento de gratificação mensal pelo exercício das funções de Procurador-Geral de Justiça, Subprocurador-Geral de Justiça, Corregedor-Geral do Ministério Público e Procurador de Justiça Chefe de Procuradoria de Justiça.

II. Questão em Discussão 2. Saber se a previsão do pagamento de gratificação aos membros do Ministério Público é compatível com o regime de subsídios instituído pelo art. 39, § 4º, da Constituição. III. Razões de Decidir 3. O regimede subsídios instituído pelo art. 39, § 4º, da Constituição é compatível com o pagamento de gratificações pelo desempenho de funções de direção, chefia ou assessoramento (ADI 4.941, Rel. Min. Teori Zavascki, j. em 14.08.2019). 4. A incorporação dessas gratificações ao subsídio viola o art. 37, V, da Constituição, que vincula o pagamento de tais vantagens ao momento de efetivo desempenho da atividade. A percepção das gratificações deve observar o teto remuneratório previsto no art. 37, XI, da Constituição Federal, não sendo admitida sua cumulação. Nesta hipótese, caberá ao beneficiário o exercício da opção. 5. Não se pode admitir que projeto de lei de iniciativa do Ministério Público seja objeto de emenda parlamentar que implique aumento de despesa, já que tal providência violaria a autonomia da instituição. IV. Dispositivo e Tese 6. Pedido julgado parcialmente procedente, para declarar a inconstitucionalidade (i) da expressão “que se incorporará aos vencimentos” prevista na redação dada pelo art. 6º da Lei Complementar estadual nº 238/2012 ao art. 92, § 2º, da Lei Complementar estadual nº 95/1997; e (ii) do art. 13 da Lei Complementar estadual nº 238/2012, com modulação de efeitos apenas para afastar o dever de devolução das parcelas já pagas até a publicação da ata de julgamento. Tese de julgamento: O regime de subsídio não afasta a percepção de gratificações pelo exercício de cargos em comissão ou funções de confiança por membro do Ministério Público, desde que observado o teto remuneratório constitucional, sendo vedada a acumulação e autorizado o exercício da opção. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, V, XI e §11, art. 39, §4º; Lei Complementar estadual nº 238/2012, art. 6º e art. 13; CNJ, Resolução nº 13/2006, art. 5º, II, “a”. Jurisprudência relevante citada: ADI 4.941, Rel. Min. Teori Zavascki, j. 14.08.2019; ADI 2.821, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 20.12.2019. (ADI 3228, Relator(a): EDSON FACHIN, Relator(a) p/ Acórdão: LUÍS ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 19-02-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG09-04-2025 PUBLIC 10-04-2025).

² BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Ação Direta de Inconstitucionalidade 7.271. Ementa: Direito constitucional e administrativo. Ação direta de inconstitucionalidade. Auxílio-aperfeiçoamento. Verba de caráter indenizatório. 1. Ação direta contra os arts. 93, VII, e 102, I, II, III, e IV, §§ 1º, 2º e 3º, da Lei Complementar nº 89/2015, do Estado do Amapá, a qual dispõe sobre a estrutura organizacional da Procuradoria-Geral do Estado. 2. Os dispositivos impugnados preveem o repasse de verba denominada "auxílio-aperfeiçoamento" aos Procuradores do Estado durante o prazo em que estiverem cursando pós-graduação ou curso relacionado às suas atividades institucionais. Trata-se, portanto, de verba de caráter excepcional, paga por período determinado e vinculada a finalidade específica. 3. O adicional em questão possui, portanto, natureza indenizatória, não violando a regra remuneratória do subsídio em parcela única. 4. Por decorrência dos princípios republicano e da moralidade, a percepção do referido auxílio pressupõe a comprovação, pelo beneficiário, da regular matrícula em curso que tenha pertinência com as atividades institucionais do cargo de Procurador do Estado. Além disso, o pagamento do auxílio somente se justifica durante o prazo em que subsistirem as condições que deram causa à sua instituição, qual seja, a carência de oferta de cursos regulares de pós-graduação em Direito no Estado do Amapá. 5. Ação direta cujo pedido se julga improcedente. Tese: O ‘auxílio-aperfeiçoamento’ previsto na Lei Complementar nº 89/2015, do Estado do Amapá, tem caráter excepcional e não viola a regra remuneratória do subsídio em parcela única. (ADI 7271, Relator(a): EDSON FACHIN, Relator(a) p/ Acórdão: LUÍS ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 04-09-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 31-10-2023 PUBLIC 03-11-2023).

³ BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Ação Direta de Inconstitucionalidade 5.404. Ementa: Direito Constitucional e Administrativo. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei federal. Subsídio. Percepção de Adicionais. Procedência parcial. 1. Ação direta contra os arts. 1º, VII, 5º, caput, X, XI e XII, e 7º, caput, todos da Lei federal nº 11.358, de 19.10.2006, que dispõe, entre outras questões, sobre o regime de subsídios da carreira de Policial Rodoviário Federal. Alegação de violação à isonomia e aos direitos assegurados constitucionalmente aos servidores públicos. 2. O regime de subsídios não impede o pagamento dos direitos trabalhistas aplicáveis aos servidores públicos por força do art. 39, § 3º, da Constituição. Devem ser afastados apenas os adicionais que remunerem as atividades inerentes ao cargo, ou seja, aquelas relativas ao trabalho mensal ordinário do servidor. 3. O legislador federal, ao fixar o subsídio devido aos policiais rodoviários federais, incluiu na parcela única as verbas que se destinavam a compensar o desgaste físico e mental causado pelas atividades próprias do cargo. 4. O deferimento de adicional noturno aos policiais rodoviários federais para o exercício de funções inerentes ao cargo configuraria verdadeiro aumento de vencimentos pelo Poder Judiciário, o que afronta a Constituição Federal e a jurisprudência pacífica desta Corte. Precedentes. Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob fundamento de isonomia (Súmula Vinculante nº 37). 5. Por outro lado, o regime de subsídio não é hábil a afastar o direito dos servidores à retribuição pelas horas extras realizadas que eventualmente ultrapassem a quantidade remunerada pela parcela única (ADI 5.114). 6. Pedido parcialmente procedente. Tese: “O regime de subsídio não é compatível com a percepção de outras parcelas inerentes ao exercício do cargo, mas não afasta o direito à retribuição pelas horas extras realizadas que ultrapassem a quantidade remunerada pela parcela única” . (ADI 5404, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 06-03-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 08-03-2023 PUBLIC 09-03-2023).

⁴ BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade 4.941. Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI ESTADUAL. IMPUGNAÇÃO GENÉRICA E ABSTRATA DE PARTE DA PRETENSÃO. QUESTIONAMENTO ESPECÍFICO DA REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES REMUNERADOS POR SUBSÍDIO. CONHECIMENTO PARCIAL. SERVIDOR PÚBLICO. FUNÇÕES EXTRAORDINÁRIAS OU EM CONDIÇÕES DIFERENCIADAS. GRATIFICAÇÃO DE DEDICAÇÃO EXCLUSIVA (GDE). POSSIBILIDADE DE PAGAMENTO. COMPATIBILIDADE COM O ARTIGO 39, §§ 4º e 8º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. IMPROCEDÊNCIA DA ADI. 1. É hipótese de conhecimento parcial da ação declaratória de inconstitucionalidade, por ausente impugnação minudenciada de todos os dispositivos da legislação estadual objeto de controle. 2. Questionamento do pagamento de gratificação de dedicação exclusiva (GDE) específico quanto aos agentes remunerados por subsídio. 3. Conhecimento da ação apenas quanto à expressão “ou subsídio”, constante dos §§ 1º , 3º e 5º do artigo 1º da Lei 6.975/2008. 4. O servidor público que exerce funções extraordinárias ou labora em condições diferenciadas pode receber parcela remuneratória além do subsídio. 5. A interpretação sistemática do artigo 39, §§ 3º , 4º e 8º , da CRFB, permitem o pagamento dos direitos elencados no primeiro parágrafo citado. 6. O artigo 39, § 4º, da Constituição Federal, não constitui vedação absoluta de pagamento de outras verbas além do subsídio. 7. A gratificação prevista na norma impugnada é compatível com o princípio da eficiência administrativa (artigo 37, caput, da CRFB), uma vez que busca equacionar a alocação de recursos humanos disponíveis para melhor atender à necessidade de serviços legalmente especificados. 8. In casu, a gratificação de dedicação exclusiva trata de situações em que o servidor público desempenha atividade diferenciada a justificar o seu pagamento em paralelo ao subsídio. 9. Improcedência da ação declaratória de inconstitucionalidade. (ADI 4941, Relator(a): TEORI ZAVASCKI, Relator(a) p/ Acórdão: LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 14-08-2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-024 DIVULG 06-02-2020 PUBLIC 07-02-2020).

⁵ BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. Recurso Extraordinário 650.898. Recurso Extraordinário. Repercussão Geral. Ação direta de inconstitucionalidade estadual. Parâmetro de controle . Regime de subsídio. Verba de representação, 13º salário e terço constitucional de férias. 1. Tribunais de Justiça podem exercer controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais utilizando como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que se trate de normas de reprodução obrigatória pelos Estados . Precedentes. 2. O regime de subsídio é incompatível com outras parcelas remuneratórias de natureza mensal, o que não é o caso do décimo terceiro salário e do terço constitucional de férias, pagos a todos os trabalhadores e servidores com periodicidade anual. 3 . A “verba de representação” impugnada tem natureza remuneratória, independentemente de a lei municipal atribuir-lhe nominalmente natureza indenizatória. Como consequência, não é compatível com o regime constitucional de subsídio. 4. Recurso parcialmente provido.(STF - RE: 650898 RS, Relator.: MARCO AURÉLIO, Data de Julgamento: 01/02/2017, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 24/08/2017).

* Este artigo tem caráter meramente informativo e não substitui a consulta a profissionais especializados para a tomada de decisões específicas.

A compatibilidade de gratificações e outras verbas remuneratórias com o regime de subsídio.

Fazer download de • 324KB